SJTU住房政策观察No.6(00年第6期)集体建设用地建租赁房试点改革的历史回顾、现状梳理与对策建议上海交通大学住房与城乡建设研究中心执笔人：陈杰、陈开洋00年月0日利用集体（经营性）建设用地建租赁住房的政策探索是近年来我国土地利用制度中引人注目的一项政策创新。这项政策的出台，被各界广泛认为，既有增加城市租赁住房供给、降低新市民租房压力的出发点，又有增加农民财产性收入、助力农村分享城市发展红利的目标，并起到探索推进农村土地制度改革、促进城乡融合发展的作用。00年月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》专门提到“探索支持利用集体建设用地按照规划建设租赁住房”，00年月8日闭幕的中央经济工作会议也提及“探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房”，这使该政策探索引发社会高度
此外，该办法的第十二条给出了专项资金可资助的范围，包括偿还借款本息、建筑安装、装修、项目自身应负担的红线内市政基础设施和公共配套建设。同时明确，对于已竣工的项目，专项资金可用于项目的后期运营相关支出，包括配套家电、物业服务等。4.集体用地建共有产权房虽然与本报告主题不是很直接有关，但有必要提一下，北京市除了按试点推进集体用地建租房，也在探索集体用地用于建设出售型住房。这方面的探索主要在北京市大兴区，该区曾经在05-07年被原国土资源部确定为集体经营性建设用地入市试点的33个试点县（市、区）之一。08年月，北京市大兴区推出3宗集体建设用地可用于建设共有产权房。09年9月，其中一宗成交，成为北京首宗成交的用于建设共有产权房的集体建设用地。该地块是大兴区瀛海镇的一宗集体建设用地区级统筹地块，位于南五环外，京台高速与黄亦路交叉口附近，周边有地铁8号线瀛海站，交通便利。地块具体名为瀛海镇YZ00--00、03A、03B、04、06集体建设用地地块。根据挂牌文件，该地块建设用地面积为4.79万平方米，建筑控制规模0.8万平方米，容积率为.5，未来将建设共有产权房，销售均价.9万元/平方米，含全装修费用。大兴区瀛海镇这宗地块的竞得人为北京上瑞置业有限公司，成交价为5.83亿元，以起始价成交。地块规划建筑面积平方米，以成交价计算，楼面价约为.4万元/平方米。依据公开资料，北京上瑞置业有限公司为河南正商集团控股的香港上市公司正商实业（5.HK）的全资附属公司。00年6月日，北京市公开推介00个重点项目，其中包含了三个集体建设用地项目：()大兴区黄村镇狼垡地区集体产业用地号地（DX00-00-地块）项目，将主要建设共有产权房，用地面积0.6万平方米，建设规模6.53万平方米，项目总投资70亿元；()集体经营性建设用地入市项目：建设限价性商品房与商业开发用地面积7.64公顷，建筑面积55.8万平方米。项目总投资00亿元；(3)集体租赁性住房项目：建设集体租赁性住房，占地面积.67公顷，建筑面积4.4万平方米。项目总投资4.4亿元。这三个项目涉及投资总额高达84亿元，而且全都拟引入民间资本来全盘投资，但后面两个项目尚未透露具体的所在位置。截止撰稿，团队尚查询到这三个项目的出让情况。（二）南京市的进展根据08年月国土部公布的南京市试点实施方案内容，至00年底南京市将建设集体土地租赁房30万平方米左右。但之后进展的公开报道很少。团队查询可得的最新媒体公开报道是09年月，披露截至到那个时间段，南京市规划的三块试点集体用地尚无一块动工建设。媒体认为，主要是三块集体建设用地要么位置偏远，要么经济可行性差，所在村都是经济薄弱村。其中，栖霞区南象山地块紧邻3国道，该地块三面环山，一面临国道，远离经济园区和街道，通勤十分不便。而且周边的五福家园、摄山新城等保障房小区中的很多房源仍处于未出租的状态，该地区未来的租赁住房市场并不乐观。相比之下，浦口区林山村地块的区位优势较好，虽然距江北核心区有30多公里，但项目选在城铁S3号线上，面积有30亩。但该地块的“土地用途”在报批环节遇到了障碍。该块地原为地铁收储用地，若用于建租赁房，得给南京市地铁集团补交.亿元。此外，建设租赁房需要投资3.7亿元，即使不考虑财务成本，静态回报也得30年，不具经济可行性。位于六合区雄州街道冶浦村的试点地块，土地性质仍为集体农用地，用地手续还在审批过程中。即使审批过程十分顺利，建设租赁住房的资金来源仍然是最主要的困难。六合区的租房市场并不活跃，而且，冶浦村一年的集体收入仅00多万元，靠村子自有资金开发建设租赁住房，根本无力开发。南京市相关规划资源部门也对媒体表示为难，在集体建设用地建租赁住房试点过程中，试点地块既要符合城市规划，又要符合用地规划，城市内部同时满足这两个规划的地块数量十分有限，导致试点区位的条件受到很大限制。（三）杭州市的进展根据08年月国土部公布的杭州市试点实施方案内容，杭州市共安排了萧山区、余杭区、富阳区、临安区、大江东产业集聚区5个地方纳入第一批试点。但杭州集体用地建设租房的相关公开报道也很少。团队查询可得的最新报道显示，09年初，萧山区项漾村集体用地建设租房项目的建设工程已接近尾声。报道称，萧山区政府选定了工业经济发展势头良好、外来务工人员数量较多的衙前镇项漾村、益农镇龙殿村个地块作为试点区块，着力解决当地外来人口、低收入群体、住房困难户等群体的住房需求。报道中介绍，项漾村集体用地租房项目审批于08年0月启动，09年月9日取得土地证，月6日取得工程规划许可证，月7日取得施工许可证，月8日开工建设，项目审批时间较一般项目减少了3个月以上。项目土地面积为5.7亩，总建筑面积0平方米，总投资3万元，预计00年年底可投入使用。项目规划显示，该项目将建设幢4层的高楼，为当地提供30套面积60-90平方米的租赁住房，以满足当地企业职工的租房需求。报道中还称，为了保证租户的生活质量，杭州市规定，试点地块项目外围的道路交通、市政设施以及教育、医疗等公共服务设施应相对完善。项目内部根据承租人的实际需求，合理配套基础设施。针对租赁住房的产权问题，杭州市规定，在取得项目建设相关批准文件后，村集体经济组织应当依法办理不动产登记手续。不动产只能由村集体经济组织以单一产权进行整体登记，不得转让、抵押，并在不动产权证上予以备注。（四）合肥市的进展根据08年月国土部公布的合肥市试点实施方案内容，至00年底合肥市将在集体用地上建设租房套、建设面积约45万平方米。为厘清集体用地建租房中各方错综复杂的利益关系，合肥市尝试充实和细化试点政策，初步形成“+”的政策体系，即以《合肥市利用集体建设用地建设租赁住房试点工作实施方案》为总纲，以《加快合肥市住房租赁试点工作的通知》《合肥市促进住房租赁市场发展财政奖补资金管理办法》为补充，为建设者和租赁方提供税收优惠、财政奖励、金融支持，为承租人提供义务教育、公共卫生服务、公共养老服务、社会保险、就业创业服务和公积金服务等权利保障。截止00年0月底，合肥共盘活集体建设用地总面积5.64亩，建设租赁住房总建筑面积3.万平方米，租赁房屋3套。00年0月30日，合肥市首个利用集体建设用地建设租赁住房项目——位于合肥市包河经开区花园大道与山西路交口的滨纷公寓项目正式开业试运营。滨纷公寓项目总投资3.亿元，总用地面积3.97亩，总建筑面积5.3万平方米，其中住宅面积3.万平方米，建成租赁住房54套，共计间，目前已签约55套。项目根据不同居住群体需求，设计了4㎡、65㎡、95㎡和5㎡四种户型，既有适合单身白领居住的小型公寓，还有满足家庭住房需要的大户型，可充分满足“个人独居”“两人合租”“家庭式住房”等住房需求，项目实施精装成品交房，租客可实现“拎包入住”。滨纷公寓项目利用架空层，打造了平米的共享活动空间，设有图书区、阅读区、影音区、健身区、电竞区等动静分离的功能分区。滨纷公寓项目由包河房屋租赁公司以市场化方式运作，提供专业化、规模化、标准化的房屋租赁服务，致力打造一个多功能复合的优质一站式品质生活服务社区。此外，合肥其他区县的集体用地建租房试点工作也在进展中。其中，长丰县项目采取村集体经济组织与政府的投资公司成立合资公司形式，负责项目申报、建设、运营和管理，项目租赁目标人群为附近开发园区产业工人，通过二次核价保障后期盈利的进一步合理分配。包河区项目选址的包河经开区已处在城市化地区，周边科研院所林立，目标人群锁定为高等研发人才。瑶海区项目参照北京、深圳等地经验，引入万科、龙湖等大型房企进行开发与运营。庐阳区三十岗、肥西县严店乡利用独特的区位与环境，拟保留修缮现有民房，开发和利用租赁住房型、医养融合型、旅游民宿型和艺术创作型等新需求、新业态的集体租赁房屋。（五）广州市的进展根据08年月国土部公布的广州市试点实施方案内容，至00年底广州市将在集体用地上建设租房万平方米。08年8月，广州市市政府批复同意了市国规委上报的利用集体建设用地建设租赁房第一批试点项目。在第一批试点项目中，共选取了4个条件成熟的村留用地地块试点租赁住房，4个试点地区分别花都区狮岭镇旗新村地块、番禺区钟村街谢村地块、白云区钟落潭长腰岭村地块和花都区花山镇小布村，上述4个项目均由所在村召开村民代表大会表决通过。其中，提交审议的3个地块交通区位优越，长腰岭村、旗新村地块靠近白云机场，谢村靠近广州南站，3个地块周边均有高速直达，靠近服务对象，周边有连片的产业区或者镇区。同时，3个项目地块现状均没有建筑，条件良好，近期可启动建设。上述地块如完善规划后进行建设，将新增租赁住房用地约.5公顷，建筑面积约4.4万平方米，配套设施4处，配套建筑面积约3.9万平方米，可提供租赁住宅约6套（按60平方米/套计算），其中狮岭镇旗新村租赁住房用地平方米，建筑面积64平方米，租赁住宅套，配套设施项，配套建筑面积4平方米。钟村街谢村租赁住房用地平方米，建筑面积平方米（含服务设施用地平方米，建筑面积平方米），租赁住宅套，配套设施6处。钟落潭镇长腰岭村，租赁住房用地35平方米，建筑面积53平方米，租赁住宅套，配套设施4处，配套建筑面积00平方米。截至00年6月，花都旗新村项目和番禺谢村村留地项目已取得《建筑工程规划许可证》。白云长腰岭项目和花都小埗村项目已取得《建设用地批准书》，正在开展方案设计、工程招标和规划报建等。番禺屏山一村项目已完成控规调整工作。花都九潭村项目涉及用地报批等相关工作正在推进。（六）武汉市的进展武汉市人民政府办公厅于08年4月8日发出通知，为贯彻落实国家关于利用集体建设用地建设租赁住房试点工作的有关部署，加强对试点工作的领导，决定成立市利用集体建设用地建设租赁住房试点工作领导小组。武汉市政府按照符合规划、易于操作、考虑需求、规模适中、便于拆迁等原则，选取了东湖高新、黄陂、蔡甸、江夏、新洲等5个试点区上报了选址方案，各确定了个试点项目，土地面积约67亩，预计可提供00余套房源。截至09年7月，黄陂区、江夏区已经启动项目建设，武汉地产集团保障房公司与黄陂区滠口村集体经济组织签订了合作建设协议，各试点项目正在加紧推进。08年，武汉市江夏区藏龙岛小李村集体建设用地开始试点建设租赁房项目，预计建设租赁房屋总套数76套。房子只租不售，这不仅可以着力解决一批周边市民，尤其是创业者的住房难问题。该地块总规划用地面积为0平方米（约合30亩），由小李村村委会与武汉藏龙集团有限公司合作，成立项目公司共同开发建设。项目建设前期，为充分尊重农民集体意愿，小李村村委会组织召开了村民大会，选取小李村小方湾藏龙学校对面30亩地作为试点租赁住房建设用地，并将30亩土地评估作价入股，与武汉藏龙集团合作成立合资公司开发建设。公司注册资本万，其中小李村村委会占股5%，藏龙集团占股49%，村委会和该村农民将按土地入股每年分成。项目总投资.8亿元，规划建设出租房屋76套，有一居、二居、三居三种户型，其中以90平米以下为主导户型，房子只租不售。项目建成后，该类住房可以满足为区域周边高新技术企业员工、高校毕业生及其他创业者的租房需求。此外，黄陂区项目位于武汉市黄陂区滠口街镇区范围内，北临汉口北大道，距汉口北大市场0.6公里，距轻轨号线汉口北站.7公里，周边产业人群密集，设施配套完备，地理条件优越，交通便利。项目规划用地面积.97平方米。建筑面积：.78平方米。拟建设一栋3层综合楼（含层地下室），其中-3层为商业裙楼面积.90平方米，4-3层为租赁住房面积.平方米，配套用房面积00.45平方米，配建停车位49个。项目于09年5月0日开工，预计00年月交付使用。建成后可提供租赁住房48户（两室一厅户型住房7套，一室一厅住房套），住宅成套率为00%。（七）上海市的案例.上海市集体建设用地建设租赁住房早期进展(00-07)上海其实早在年就已进行了开展利用集体建设用地建设租赁住房的相关探索，并在部分区域进行了试点。以闵行区七宝镇联明村的联明雅苑项目为典型，上海在农村集体建设用地建设租赁住房方面很早就在探索。年8月日，上海市住房保障和房屋管理局等六部门出台了《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》（以下简称《试行意见》），上海市人民政府办公厅以转发意见的形式确认了这份文件的政策权威性(沪府办发[]30号)。《试行意见》明确了，按照“城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展”的原则，在符合城乡规划和土地利用规划、建设用地总量不增加的前提下，镇、村集体经济组织可以利用闲置的镇、村企业用地或废弃的其他集体建设用地，建设限定供应的市场化租赁宿舍。《试行意见》还提出，集体建设用地建设的租赁住房，主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍。0年初，上海在国土资源部支持下，取得利用农村集体建设用地建设租赁房点资格。《新闻晚报》0年3月份一则报道显示，当年上海市曾规划了处项目并力争在年内全部开工，总建筑面积为06万平方米，03年增加到33个试点项目。当年8月0日，上海市政府办公厅转发由市规划国土资源局等七部门联合制订的《关于积极推进利用农村集体建设用地建设租赁住房的若干意见》（沪府办[0]88号）。联明雅苑小区案例00年，闵行区七宝镇联明村响应号召，在集体用地上建起了约多套的公租房，即“联明雅苑小区”，小区在00年正式投入了使用。联明雅苑虽然是集体用地，但原先地块上有一家企业，是联明村将其动迁，进行了土地出让之后，根据招投标做的建设。小区连同动迁、建造、装修的投资多万元，通煤气花了几百万元。项目由联明村下属的公司运营，启动资金来源为村民，而村委会给村里承诺的的回报率是7%。虽然只比银行借贷的利率略高，但更稳定安全。项目从00年开始运营，08年收回成本。小区的租金一直有上涨，在06年租金上涨幅度达0%，平均每年的租金涨幅大约在5%~8%左右。07年时，小区一套一室一厅40平方米房屋的月租金约为元，比周边市场优惠-3成，受周围企业职工的欢迎。七宝镇范围内有不少企业，普遍存在解决职工住宿问题的需求。小区一年的租金收入可以达到00万元左右，年租金回报率约5%。联明雅苑除了两栋公租房的租金收入外，两个市场、商务楼等都会产生收入。村共有多户家庭，村民多人，以家庭为单位，每户家庭每年能拿到差不多-3万元的分红。同时解决了50个当地劳动力的就业，50%为当地村民。图联明雅苑小区外景来源：上海集体土地建租赁房试点：投万8年回本年回报率约5%[N]每日经济新闻，07-09-08.07年试点后上海的新进展本轮上海集体建设用地建租赁房的试点工作只在松江区开展。上海市住建委网站曾有报道称，“作为获全国人大授权的33个农村集体经营性建设用地入市试点区域之一，松江区是上海市集体土地入市建设租赁住房项目唯一试点区，发挥着先行先试的示范效应。”08年9月日，上海市松江区区政府印发了关于《松江区集体经营性建设用地入市“+5”配套文件》的通知（沪松府规[08]6号），里面提到（集体用地上建设的）“租赁住宅的土地使用权可参照商业办公执行”。08年月5日，上海市人民政府印发了《本市全面推进土地资源高质量利用若干意见》（沪府规[08]号），该文件提到“有序推进集体建设用地建设租赁住房试点”。00年5月9日，上海市人民政府发布新版《上海市土地交易市场管理办法》（沪府规[00]7号）。与原管理办法相比，新办法调整了土地交易入市范围、公开土地交易信息种类和各项建设用地使用权入市交易规则，新增“集体经营性建设用地使用权出让、出租”、“其他根据法律法规规定进行交易”和“合同约定进行交易”三项交易活动。此次新增内容与集体建设用地入市的各类改革有关，尤其是经营性建设用地的使用权出让和出租，符合修订后土地管理法的导向，有助于为上海集体用地入市提供更多的法律法规支持，也为未来在全国层面制定集体建设用地入市的法律规范细则提供了地方案例的参考。松江泗泾有巢公寓项目08年9月9日，上海市规划和国土资源管理局发出公告，松江区泗泾镇SJSB单元07-09号（集体土地试点入市）地块的农村集体经营性建设用地使用权已经地块所属农民集体决策同意，并经松江区人民政府批准出让。该项目地块北起泗泾查袋泾，南至泗博路，东起大松瓦楞辊厂，西至米易路。邻近松江G60高科技走廊。地块土地面积约.0万平方米，计容建筑面积约4.03万平方米。08年0月日，该地块以起始价万元成交，折合楼板价为元/平方米，竞得人是华润置地控股有限公司全资子公司有巢科技投资（深圳）有限公司。这是上海市首次通过土地市场成功交易集体土地入市建设租赁住房项目。09年6月3日，松江区泗泾镇政府举行项目开工仪式，该项目由中建三局一公司华东公司承建。据上海市住建委网站00年月4日披露，截止00年月中旬，华润置地有巢公寓松江泗泾站社区项目已基本处于交付阶段，初步预定在0年上市供应，建筑面积约5.8万平方米，规划总户数85套，其中30平方米以下套数占95%以上，主要面向租期一年及以上的企业用户开放预订，但其租金定价标准还没有公布。上海市住建委网站介绍道：“户型精致、功能完善是这批租赁住房的特色。社区户型以60平方米以下的一室、一室一厅、两室一厅为主，全南户型设计。针对青年人才相对较高的生活品质需求，租赁住房均为精装修，家具、家电一应俱全，租客可拎包入住。独创的智慧公寓3i体系，还将人工智能和信息技术与公寓服务体系相融，便利操作流程，提供更为安全的居住环境。为满足当代青年的精神文化需求和社交体验，社区规划建设包括会客室、阅读区、运动球场等多元化公共区域与功能空间。还有社区管家定期组织不同类型的社群活动，包容并孕育年轻人小众文化的交流，表达形色各异的态度和理念，在一个小集体中感受城市生活的归属。”图3松江泗泾有巢公寓项目位置（八）主要城市总结各试点城市集体建设用地建设租赁住房项目的规划、设计、申报、审批等工作都已逐步展开，总结各试点城市公开报道的建设进展，主要表现为以下四点特征：.进展情况差异较大，都落后于计划目标北京市开展集体建设用地建设租赁住房试点工作开始较早，规划规模最大，进展最快。北京早在0年批准的五块集体用地可供应租赁住房就达到.8万套，其中约0套已经在07年进入运营阶段。在07年这新一轮试点中，北京市政府曾宣布，计划在07-0年的5年内供应公顷集体土地用于建设集体租赁住房，形成新增40万套的市场化租赁住房供应。截至00年9月底，北京市已开工39个集体土地租赁住房项目，合计可提供房源5.3万余间，并已有两个项目投入运营，合计可提供0套租房。在其他城市的试点实施方案中，南京、合肥、广州这三个城市都曾给出了截止00年末要完成的量化目标。其中，南京表示要在00年底前建设集体租赁住房总建筑面积30万平方米左右，合肥表示完成试点目标套、建设面积约45万平方米，广州提出每年建设00万平方米、合计万平方米，折合5万套。根据公开报道，目前进展情况都落后于计划目标。其中，广州落实的集体租赁住房用地可提供租赁住宅约6套，合肥已开工建设租房3万平方米和3套，目前可投入运营54套。其他城市计划可提供租赁住宅数量均在套以下，且绝大部分城市的租赁住房项目仍处于建设或规划阶段，投入运营并产生收益仍需时日。上海有个项目已建成待交付，计划0年入市，形成85套租房供应量。.项目运行模式各有侧重北京已经投入运营的两个租房项目都是由万科泊寓运营，其中万科泊寓成寿寺项目还是全国首个集体用地长租公寓项目。该项目由万科与村集体进行合作，村集体以土地经营权与万科合作，万科负责所有建设成本投入，获得项目45年经营权，村集体享受保底收益以及经营分红，万科则负责产品打造和服务运营。上海市首个集体土地入市建设租赁住房项目，以土地市场交易的方式被有巢科技投资（深圳）有限公司竞得，华润置地长租公寓业务品牌有巢公寓负责建设和运营。武汉市江夏区藏龙岛小李村的30亩集体建设用地，以土地评估作价入股的方式，与武汉藏龙集团合作成立合资公司开发建设。公司注册资本万，其中小李村村委会占股5%，藏龙集团占股49%，村委会和该村农民将按土地入股每年分成。合肥市长丰县项目以村集体经济组织与政府的投资公司成立合资公司形式，负责项目申报、建设、运营和管理。3.项目用地供给区位差异明显区位是影响租赁住房试点项目市场收益的重要影响因素之一，各个地区供给地块的空间区位存在明显差别。例如，北京市在实际执行过程中选取了大兴区西红门、顺义区牛栏山官志卷等南四环、南五环之间的地块展开集体租赁住房项目，满足北京南部地区城市白领、高级蓝领、应届毕业生和双创人群等青年从业者的住房需要。促进职住平衡。这一举措，是对过去公租房、经济适用房等空间布局与居民需求失配问题的纠偏与改进。广州市的3个租赁住房试点地块交通区位优越，分别处于重要交通枢纽白云机场和广州南站附近，且地块周边均临近高速公路，靠近连片的产业区或者镇区。武汉市黄陂区项目地块北临汉口北大道，距汉口北大市场0.6公里，距轻轨号线汉口北站.7公里，周边产业人群密集，地理条件优越，交通便利。与此形成鲜明对比的是，南京市栖霞区南象山地块虽然紧邻3国道，但三面环山，远离经济园区和街道，通勤十分不便。各地试点用地的空间位置差异明显，这将对未来集体用地建租赁住房的收益产生影响。4.部分地区试点项目设定租户对象试点项目虽然未明对租户的身份有明确的限定，但各地根据自身的发展阶段与产业特征，限定了租赁住房的租户群体。例如，北京市试点地块建设的租赁住房主要面向周边产业园区职工、外来务工人员。杭州市的试点地块租赁住房着力解决当地外来人口、低收入群体、住房困难户等群体的住房需求。武汉市试点地块租赁住房则以区域周边高新技术企业员工、高校毕业生及其他创业者的租房需求为导向。四、难点分析、调研反馈与政策建议集体经营性建设用地入市和建设租赁住房是我国缓解土地与住房市场供需矛盾的主要制度创新。然而，各地市在政策推进过程中，集体土地使用权属不清、产权主体不明等法律障碍依然存在，政策实践困难重重。本小节简要梳理了集体建设用地入市和建设租赁住房等政策的实施障碍与难点，结合团队的调研反馈内容，为破解集体建设用地入市和建设租赁住房过程中的问题与难点提供思路与对策。（一）法律障碍与实践难点.集体建设用地建租房的法律障碍()集体土地使用权尚未正名。虽然最新修订的《土地管理法实施条例》中规定，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”。但在《物权法》中，尚不存在“集体建设用地使用权”这一概念，“建设用地使用权”的客体被限定为“国家所有的土地”。当发生争议时候，存在较大法律风险。因此，集体经营性建设用地使用权仍然不具备与国有土地同等的权属地位，其租赁、抵押、贷款等财产权利仍然受到制约，这些严重限制了农村集体经营性建设用地流转。租赁住房建设项目时间长、投资大、融资难，使得这些法律障碍的制约性更加凸显。()产权主体不明晰。集体建设用地为村民集体所有，但村民委员会或村集体经济组织只是集体的代表，并非土地所有人本身，这显得权利行使架构复杂，难以形成统一意见。而且实践中，各试点地区集体经营性建设用地入市主体呈现多元化趋势，除村委会、村集体经济组织外，村集体成立的企业、合作社或资产管理公司也有成为入市的产权主体，甚至基层政府也有作为土地产权主体的代表代为安排入市。这种多主体多元化的产权主体构架下，产权主体之间沟通成本高，利益分配机制复杂，难以有效形成决策，也难以与用地企业形成良好协同合作。(3)出让期限届满后续期及建筑物归属尚不明确。对于出让集体经营性建设用地使用权到期后，能否续期和如何续租、地上建筑物归谁所有和如何处理等问题，目前都尚无明确规定，增加了投资集体用地建租房的不确定性与风险。(4)土地入市后能否通过被征用而转为国有土地不明确。如果已经入市的集体建设性用地将来不能通过被征收而转为国有土地，会对一部分社会投资产生负面激励，打消积极性。但如果存在被政府征收的可能，又会产生不确定性风险，让另外一部分社会投资产生顾虑而不敢进行投资。此外，这将显得集体所有土地的产权地位被矮化，有悖于集体土地改革的初衷。.集体建设用地建租房的实践难点本处在参考相关文章基础上进行改编后综合阐述。()“存量”还是“增量”，及建设用地指标问题尽管新《土地管理法》第3条允许增量集体建设用地入市流转，但新法并未明确入市土地是仅限于现有的“集体经营性建设用地”，还是包括依据规划和用途管制可以转变为经营性建设用地的其他集体土地，即新增的集体经营性建设用地。若入市的土地仅为存量集体经营性建设用地，则无法满足现阶段发展对土地的需求。若入市的土地属于新增建设用地，则从规划到指标都和新增国有建设用地相冲突。在尚无明确政策的情况下，各地市县政府很难操作。()建设用地“征地”与“流转”之间的关系及对土地财政的冲击集体经营性建设用地入市，必然会对传统政府主导下征地制度带来冲击。当农民通过“农地入市”可获得较高收益时候，农民自然倾向于土地不被征收，这将使得政府征地困难重重，影响政府用地计划和经济规划布局。还需要注意，苏南和珠三角等大城市郊区的小城镇和农村分布有规模庞大的集体经营性建设用地，一些经济发达的工业镇，农村经营性建设用地的比例高达50%。当这些农村建设用地“入市”之后，势必会对现在的国有用地建设市场带来冲击。这些都需要统筹考虑。集体建设用地建设租赁住房，改变了地方政府垄断住房土地供给的既有模式，会对地方土地出让市场和地方财政收入产生较大冲击。从本中心之前对各个城市具体的试点实施方案的文本分析来看，大多数试点城市并没有详细的实施步骤与日程时间表，试点方案中规划的租赁住房建筑面积也大多有限，建设地块多是存量用地，说明地方政府在集体建设用地建设租赁住房方面仍处于观望态度。(3)土地用途和宅基地能否转化问题《土地管理法》中提及的“经营性”不是指现状用途，而是国土空间规划确定的工业、商业等经营性用途，即规划用途。然而，大多的村庄集镇所在地区并未被规划覆盖，难以确定土地的规划用途，集体建设用地的属性往往不明。特别要讨论的是，宅基地是集体建设用地的主要部分，占存量集体建设用地比例超过80%。如不能入市流转，则可入市经营性集体建设用地的范围和数量有限。新《土地管理法》第6条规定：“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”。但农民自愿退出后的宅基地（集体建设用地）是否可以规划用途为工业、商业等经营性用途，并纳入可入市流转的经营性集体建设用地，是进一步需要明确的问题。(4)社区配套设施的标准与落实问题村庄集镇范围内一般不规划商品住宅，理论上也无法提前进行商品住宅的规划。但建设与运营租赁住宅小区除了自身的配套设施外，还需要商业便利、医疗卫生、文化教育、城市交通、公共安全等多方面配套公共设施。从目前以自筹资金建设为主的城中村实践来看，仅依赖村集体或村民自发组织来建设商业、医疗和教育等配套设施可能性较小，力量十分有限，建设起来也很难达标。目前在国家层面对集体用地建租赁式居住小区的公共配套标准及流程规范还没有明确规定，地方政府缺乏引导和标准，配套公建的责任方难以落实，在实践中协调困难。(5)运营模式、收益监管与利益分配机制问题现有的租赁住房管理模式存在诸多问题，由村组织或委托村集体经济组织下属公司自行建立的租房专门运营机构往往专业性不足，容易出现管理主体人力不足、服务质量较低、租金和物业费难收缴、运营效率低下、退出机制不顺等问题。如果委托第三方运营，则涉及更复杂的收益监管机制和利益分配问题。当前，集体建设用地租赁住房资金收益的监管总体上缺乏规范。建设和运营租赁住房中所产生的资金投入、获得收益，能否做到公开透明，能否有效保障村民的知情权、参与权和决策权，都往往取决于村干部或村经济组织负责人的自身觉悟，而非制度性的保障。更进一步来说，集体建设用地租赁住房带来的增值收益，如何在村民、村集体、运营方以及政府等相关利益主体之间进行合理分配，都还缺乏制度文件进行规范调整。如果没有健全的收益监管与利益分配机制，会严重影响农民参与提供用地建租房的积极性，从而让建设用地建租房的进程受阻。此外，集体建设用地建设租赁住房的税收，也需要专门设计。无论国有土地还是集体土地，租赁住房建设与运营所产生的资本增值收益，主要由城市化发展和公共基础设施建设带来，土地所有者或租房公司运营者在其中的作用有限。因此。对租赁住房租金收入及建房投资所产生的增值，应该实施必要的课税，才能实现土地增值收益为广大人民群众合理分享。但我国目前关于土地增值收益的税收制度还不够完善，集体用地建租房也刚刚起步，如何设计相关税收体系，需要慎重考虑。有土地上的房地产开发过程中，产生的税费一般约占开发成本的0%左右。适当减免这类税费，有利于减少社会资本参与利用集体土地建设租赁住房的资金压力，提高积极性。建议在开发过程中减免相关税费，在运营过程中实施前三年豁免、待运营成熟后再逐步增加相关税费。（二）调研反馈的补充信息报告团队对上海从事相关工作的基层干部进行了调研，得到反馈要点总结如下：.地段很难匹配。城郊结合部的租赁住房需求集中在城区边缘，临近交通便利、公共服务较好的老镇区和工业园区。这里的集体经营性用地都很紧缺，绝大多数已经投入使用，通过置换或盘活存量集体经营性用地再投入建租赁住房的成本很高。但这些地段租赁住房需求者是普通打工者，租金支付能力有限。.地方政府积极性不高。目前政策下，集体经营性建设用地入市仍然占用建设用地指标，对地方政府并不划算。对很多基层政府而言，集体用地建租房，一来容易带来土地利用方面的管控风险，包括小产权房变相合法化的风险，二来增加社会治理难度，积极性不高。3.农民建租房积极性不高。因为农民在自家宅基地自建房直接出租的收入也很可观，如果拿自家拿宅基地置换后，自己还要搬家甚至集中上楼，多有不便。拿到的是一次性买断，还要分成给村组织，到手钱比自己出租很可能少很多。4.企业经营租赁住房的积极性不高。集体用地的拿地成本并不便宜，还容易因此丧失享受其它政府优惠支持的机会，又不能用集体土地去抵押获得工程贷款，财务成本高。资产负债表上也不利。政策不确定性大，法律风险多。5.集体建设用地用来出租的综合成本并不低。在国有土地建租房，无论保障性租赁房还是市场化租赁房，主要是市级或区级政府来组织实施，市区级政府从社会效益和留住人才等角度考虑，会给予较大力度的补贴，再从经济发展、社会和谐、土地出让金和财税等多个渠道进行投入的回收，是在一个大盘子里通盘考虑决策。但农民和村集体没有其它回收机制，只能依靠土地使用权出让或租金收入，要价不会低的。镇政府也同样没有其它回收机制，除非上级政府进行补贴，否则是没有积极性去推动村集体来建租房的。基层干部普遍反馈，农村集体用地建租房，看起来很美，以为是肥肉，其实是块骨头，很不好啃。（三）解决思路与对策建议在更大的制度框架来说，集体建设用地建租赁住房的试点工作是农村集体用地流转改革中的一个重要组成部分，其进展成效、经验教训对其他类型和其他用途的集体用地流转改革都具有重要的参考意义。00年月8日，中央经济工作会议提出，“土地供应要向租赁住房建设倾斜，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地建设租赁住房，国有和民营企业都要发挥功能作用”。这意味着，住房租赁市场的土地来源仍在不断扩大，相比集体建设用地，企事业单位自有闲置土地建设租赁住房同样具有明显的成本优势，这为租赁住房市场特别是长租住房市场提供了更大的生存（经营）空间，发展租赁住房市场已成为我国缓解住房供需矛盾的重要手段。纵观集体建设用地建设租赁住房的政策演变脉络，结合对各试点城市政策实施现状的考察，本团队认为，集体用地建租房的政策已取得阶段性进展和总体上获得社会认可，为了在“十四五”期间更好推进该政策，接下来政策发力点要从供给侧和需求侧两端都发力，主要有以下几个方面：第一，制定协调各方利益分配的政策。潜在收益是政策实施的根本动力，合理的利益分配机制是驱动各方政策主体行动积极性的保证。此时，收益分成机制设计尤为关键：一方面，农民个体在集体中的力量单一，议价能力有限，政府要切实保障农民的利益不受集体组织侵害；另一方面，给予租赁住房开发商合理的市场回报，减少法律与制度多变给企业收益带来的不确定性。要努力使农村集体、开发商和政府三者之间在实施集体建设用地建设租赁住房政策上激励相容。要尽快总结试点经验，出台集体建设用地利益分配的规范性引导文件，建立起相关利益主体之间规范的利益协商机制。同时，尽快建立起租赁住房建设运营收益资金监管制度，保障相关利益主体各方对投资计划、运营计划以及资金投入与收益分配的知情权、参与权和决策权。就政府而言，集体建设用地建租房，作为集体用地流转改革中的一个组成部分，是深化城乡土地制度融合的一个重要尝试。土地制度改革势在必行，但改革如果过于激进，会对地方政府债务和城市房地产市场等造成过大冲击，引发系统性金融风险，稳妥起见，宜进行渐进式改革。以集体建设用地建租房，一方面对城市房地产市场进而政府国有土地出让直接冲击小，另一方面可以先行试水房产税等税制改革，可以让地方政府获得长期稳定的税收，从而加快探索实现从以土地出让金为主的“土地财政”到“税收财政”的转型。第二，跨部门跨领域协同合作是政策成功的基础。在政府内部而言，集体建设用地建租赁房试点工作涉及到国土、发改、规划、住建、农业等多个部门，需要高度跨部门协同，任一部门的配套政策缺失都将给项目建设带来巨大的投资风险。只有各部门在完善相关法律法规体系的基础上，形成协同治理的合力，才能把这个政策切实地推动起来。在政府部门之外，政府还需加强与社会资本的合作，各司其职，发挥各自优势。地方政府有责任主导公共服务配套设施的规划与建设，提高所建成租房对潜在租赁群体的吸引力。但如果建设公共配套设施资金全部来自地方财政支出，则地方政府可能难以维持，挫伤其积极性。可考虑采取PPP模式引进社会资本来建设公共配套设施，以政府购买服务的方式来吸引社会资本提供公共服务。租赁住房的运营，可以鼓励和培育专业租房公司来管理和运营，但也可以与地方政府的保障性租赁住房平台结合，并纳入到地方租赁住房统一监管平台中进行管理。一方面可以加强对租房市场的监管，强化租赁合同备案，落实租客的公共服务赋权，提高租客的居住体验，另一方面可以实现租赁收益的更好监管，同时减少偷漏税，推动地方政府转换财政模式转换的积极性。第三，加快修改和完善相关法律法规。要从法律上明确集体建设用地的法律定位，明确产权主体及合规代表人，拓展集体建设用地使用权及地上物业的权能。集体土地使用权证可按照项目整体核发，也可分地块核发，还可参照经济适用房管理办法，按每套房屋所占面积分割核发土地使用权证，明确赋予集体用地地上物业办理抵押担保的权能。要及时总结各地试点经验，尽快出台关于集体用地使用权及地上物业的流转交易管理办法，尽快明确出让期限届满后续期及建筑物的归属。第四，以提高土地利用与增加土地收益为抓手，调动各方参与积极性。一方面，可通过节约化用地的方式，盘活村办、乡镇企业的闲置废弃土地，腾挪置换出可用于建设租赁住房的集体土地；另一方面，以“增减挂钩，占补平衡”为原则，结合农民集中居住的规划安排，引导村组织及农民将分散的集体用地和宅基地集中到统一特定区域，置换出可成片开发的租赁住房用地。通过土地腾挪置换来提升土地利用率，提高土地使用价值，具体来说有几方面的好处：（）使得租赁住房可以规模化建设和运营；（）推进郊区的城市化进程；（3）使得农业规模化经营成为可能；（4）减少或尽量不增加建设用地指标，让地方政府有激励参与。第五，与住宅装配式产业化相结合。有大量租赁住房潜在需求的集体建设用地都往往处于城市扩张发展边缘，未来土地增值空间大。如果在这些土地上建设永久性租房房屋，机会成本会比较高，可能解决了当下急需，但对未来城市扩张发展可能会产生桎梏。租房的品质标准也不好确定。品质太低，很可能过几年就难以满足日常增长的租赁居住升级需求；品质太高，则让当下租客难以承担。为保持地段空间在未来利用中较好的灵活性，建议在集体建设用地建租房工作中率先推行住宅的装配式产业化建造。政府给予一定补贴，进行试点技术示范，再逐步推广普及。报告团队陈杰，上海交通大学住房与城乡建设研究中心主任，国际与公共事务学院/中国城市治理研究院教授陈开洋，上海交通大学住房与城乡建设研究中心特约助理研究员，复旦大学经济学院博士参考文献[]陈会广,陈利根,马秀鹏,刘沫含.农村集体建设用地流转模式的多样化创新——基于政府与市场关系的视角[J].经济体制改革,(0):87-9.[]黄保华,利用集体建设用地建设租赁住房情况调查.中国土地,08():第36-38页.[3]孔德营,利用农村留用地建设集体租赁住房的实践与思考——以福建省厦门市为例.农村金融研究,09():第64-69页.[4]蒋省三,刘守英.土地资本化与农村工业化——广东省佛山市南海经济发展调查[J].管理世界,():87-97.[5]林超与吕萍,利用集体建设用地建设租赁住房试点方案比较研究——基于政策文本分析.湖南农业大学学报(社会科学版),09.0(05):第76-8页.[6]刘灵辉,邱晓艳与王科宇,农村集体建设用地建设租赁性住房的租住意愿影响因素研究——基于名大学生的调研.西南交通大学学报(社会科学版),09.0(06):第7-8页.[7]刘灵辉与王科宇,农村集体建设用地建设租赁性住房问题研究.四川理工学院学报(社会科学版),09.34(0):第-9页.[8]龙志和,莫凡.农村集体建设用地进入租赁住房市场的挑战与应对[J].改革,09(03):30-37.[9]吕萍,于璐源,丁富军.集体经营性建设用地入市模式及其市场定位分析[J].农村经济,08(07):-7.[0]吴义龙.集体经营性建设用地入市的现实困境与理论误区——以“同地同权”切入[J].学术月刊,00,5(04):8-8+4.[]伍振军.集体建设用地建租赁房的困境与对策——基于北京市的探索实践[J].中国土地,07(0):8-0.[]集体经营性建设用地入市面临的难点问题[R].“省会不动产”
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